施文真政次：碳邊境調整機制，是公平貿易還是貿易障礙？
2025 年 1 月 17 日，臺灣碳權交易所、中山大學碳權研究與服務中心，以及臺灣證券交易所聯合舉辦「2025 臺灣『碳邊境調整機制』政策研討會」，邀集學研界、產業界及官方代表，共同探討碳邊境調整機制的挑戰與迫切性，以及實施上的相關建議。
研討會一開始，由環境部政務次長施文真，以國立政治大學國際經濟與貿易學系教授的身分，率先說明碳邊境調整機制的現況和考量。
什麼是 CBAM「碳邊境調整機制」？
施文真指出，政府的每一個政策幾乎都可能有實施「邊境調整機制」的必要，「如果你對於本國的廠商，在生產過程上會造成額外的成本，我們當然會希望進口的產品必須受到同樣的管制。有一些管制是出於安全，但如果單純是一些會增加成本的管制，我們都會透過『邊境調整』的手段，前提是國內要有這個政策。」
隨著氣候變遷加劇，減碳成為全球政府必須面對的課題，各產業也面臨減碳責任。對此，國際貿易制定合理且完善的相應機制至關重要，也衍生出「碳邊境調整機制」。
例如，歐盟所實施的「碳邊境調整機制」（European Carbon Border Adjustment Mechanism，EU CBAM）旨在有效避免碳洩漏，針對進口的碳密集型產品徵收相關憑證費用。政策過渡期間，初期管制範圍包含鋼鐵、水泥、肥料、鋁、電力與氫氣等六大產業，品項可能將隨著時間擴大。施文真解釋，CBAM 就是為了要維持境內外產業公平競爭的工具，使進口產品負擔與在地產品同樣的碳成本。若被徵收對象的所在國也有實施相對應的「碳定價」措施，經歐盟認可後，則可抵免相應憑證費用。
碳邊境調整機制會導致被徵收對象的產品成本增加，藉此促進各企業在製造產品的過程中減少碳排放，如今也逐漸形成國際趨勢。
從歐盟 CBAM 到臺版 CBAM
對歐盟來說，CBAM 是一項很重要的政策組合工具，是歐盟執委會 2019 年公布《歐洲綠色新政》（European Green Deal）後，為確保達至2030年階段性溫室氣體減排目標所提出的「55套案」（Fit for 55）中重要的措施之一。
施文真分享了歐盟氣候立法的進程。歐盟從2005年便開始實施總量管制跟交易，當時選擇了 WTO 有規範的航空業，要求有飛到歐盟或從歐盟起飛的航空公司參加總量管制，但因成本增加引起很大反彈。
早期，歐盟為了降低高碳洩漏風險行業的碳成本，設了碳排總量後，以免費核配的方式提供優惠。不過，這畢竟是減碳工具，歐盟希望總量降得越來越快，直至某天把免費配額完全取消，整體回歸到總量管制跟交易，再由市場決定碳價。
歐盟執委會主席在 2020 年正式宣布碳邊境調整措施，並在 2021 年公布草案。2023 年 10 月，過渡期的申報已開始實施，預計 2026 年就須開始為進口歐盟產品的碳含量購買 CBAM 憑證。（註一：歐盟執委會於 2025 年 2 月提案將 CBAM 憑證購買推延至 2027 年全面實施） 1 不過歐盟 CBAM 也同意，如果產品在出口國已負擔同樣的碳定價成本，進入歐盟被要求繳交碳費時得以扣除。
當歐盟在 2020 年宣布碳邊境調整措施時，其實也影響了臺灣，促使《溫室氣體減量及管理法》修法到《氣候變遷因應法》的同時，也納入碳費的政策工具，以期對接歐盟碳定價制度，維持臺灣國際貿易競爭力。
施文真分析：「全球將近四分之一的排放量是有碳定價的，但這也代表四分之三沒有，而且就算有實施碳價，每個地方的價格也不一樣。在這個背景之下，引發思考是不是也需要有臺版的 CBAM。」
碳邊境調整機制的複雜與爭議
然而，目前臺灣對於進口商品所收取的碳費，在定義上仍須釐清。
障礙 1：碳關稅 vs. 碳費，定義未明
施文真強調：「碳關稅它代表的是只對進口產品，而且是針對產品的碳含量來收。」這樣的措施須符合 GATT（General Agreement on Tariffs and Trade，關稅暨貿易總協定）第 2 條，意即二國間的關稅談定後就不能擅自調高，成為拘束稅率。
而碳費屬於一種邊境調整措施，為了確保公平貿易，唯有國內有碳定價措施，進口的產品才須承擔。這就是 GATT 第 3 條「國民待遇原則」的內涵。，然而前提是國內必須先制定且實施碳費政策。
障礙 2：如何歸類碳排管制？直接稅？間接稅？
跨邊境的產品在稅賦上分成直接稅跟間接稅：
- 直接稅：通常指的是所得稅或營利事業所得稅
- 間接稅：對商品和服務徵收，將稅賦轉移給最後購買者或消費者負擔，也反映在售價
邊境調整只允許收取間接稅，例如能源燃料屬於可進行邊境調整的間接稅。然而，臺灣的碳稅不是針對能源燃料收取，而是針對排放量。不過碳排放並沒有直接反映在產品上，以鋼為例，煉鋼過程的排放量不會反映在鋼的產品上面，即使一樣是鋼的產品，不同的煉鋼方式，碳排就不一樣，所以碳排無法比照原料做邊境調整。因此碳排放是否能算間接稅（邊境調整），目前仍有爭議。
但是碳費如果不可以進行邊境調整的措施（間接稅），那就是屬於關稅（邊境措施），管制就很嚴格。關稅或非關稅的定義，也就影響了法律規範的密度。
施文真提出：「以排放量來做為收費對象，它會不會就成為直接稅，這個真的是不確定。如果它是直接稅，就不能夠進行邊境調整；如果它是間接稅，就可以做邊境調整。如果可以做邊境調整，你要遵守國民待遇原則，就要設計完善且符合公平貿易的國內制度。」
該如何定義和歸類碳費，完全視乎背後公共政策的設計。不過，GATT 第 20 條「一般例外」也許可能成為解方。一般例外是指「為了保護人類與動植物的生命健康的必要措施，或是為了保護可分解的自然資源，就可以用公共政策的例外來正當化」，則不受到上述的定義影響。
相關定義，目前臺灣尚未獲得定案。最後，施文真強調：「當你設計一個邊境調整制度，其實是跟著你國內的制度，他就是一個公平貿易反映的一個象徵。但如果你今天的設計，其實是沒有辦法符合國民待遇原則，它就會成為一種貿易障礙。這就要看我國，如果要實施碳邊境調整機制，要怎麼去設計。」
1. 歐盟 CBAM 在 2025 年 2 月執委會提出的《綜合套案》（Omnibus）提案中，擬將 CBAM 憑證徵收推延至 2027 年實施，並為減輕中小企業行政負擔而提出簡化修正案，包含：免除小型進口商（主要為中小企業與個人）義務、免除每年進口額低於 50 噸的進口商之 CBAM 申報義務、簡化申報人的授權、排放量計算、報告遵守要求等。（簡化並強化 CBAM 修訂提案）
歐盟執委會根據 Mario Draghi 一一 前歐洲中央銀行行長，歐洲偉大的經濟學家之一一 受執委會委託而呈現的歐洲未來競爭力個人觀點報告，於 2025 年 1 月公布《競爭力指南》（Competitiveness Compass），為讓歐盟經濟更繁榮、更具競爭力，提出三大措施、五項推動策略。2 月 26 日，歐盟執委會提出 兩項《綜合套案》（Omnibus）的簡化措施提案，希望為企業創造更良好的商業環境、確保企業不會因過渡的監管負擔而受到阻礙，目前提案將提交給歐洲議會和歐洲理事會進行審議和通過。首批「綜合套案」匯集多個相關立法領域的提案，提出涵蓋面相廣泛的簡化，包含：永續金融報告、永續盡職調查、歐盟永續分類法、碳邊境調整機制、以及歐洲投資計畫。
